São notórias as ambiguidades com que é medido o déficit público no Brasil. Cada conceito de mensuração do desequilíbrio orçamentário do governo serve para um determinado objetivo e representa fenômenos distintos, com vários níveis de abrangência.
O déficit de caixa é o mais restrito de todos os conceitos e representa tão somente a parcela do déficit global que é financiada pela autoridade monetária (Banco Central), seja pela emissão de moeda, seja pela colocação de títulos públicos (OTN ou LTN). A exemplo do que ocorre com empresas, trata-se de um conceito que mede as entradas e saídas no caixa do governo. É útil para a avaliação do impacto das contas públicas na expansão monetária (aumento da quantidade de dinheiro posto em circulação para custear gastos). Não reflete, contudo, a situação patrimonial do setor público, nem a existência, ou não, de desequilíbrios estruturais orçamentários, tais como desajustes permanentes entre ativos e passivos (haveres e obrigações).
Até o final do ano passado, o déficit de caixa das autoridades monetárias (incluindo o Banco do Brasil) era apresentado de forma detalhada, diferenciando-se a destinação dos recursos para o setor público ou privado (ver tabela 1).
Mais recentemente, a forma de divulgação do déficit de caixa foi alterada pela exclusão do Banco do Brasil como autoridade monetária e pela unificação do orçamento do Tesouro com o orçamento monetário (ver tabela 2).
As contas que antes estavam incluídas no orçamento monetário, tais como preços mínimos, trigo, estoques reguladores, álcool, alguns encargos financeiros etc., passaram, após a unificação, a constar de uma nova conta chamada "Profie", como mostra a tabela 2.
Outro importante conceito, introduzido pelo FMI, chama-se Necessidades de Financiamento do Setor Público, que inclui também Estados e municípios, empresas estatais, Previdência etc. Além do excesso de gastos financiado pela autoridade monetária - conceito de déficit de caixa -, incluem-se também os créditos obtidos pelo setor público junto aos bancos privados ou estatais e junto a instituições não-financeiras, incluindo fornecedores, empreiteiros, prestadores de serviços, etc. Está implícito neste conceito que o déficit do governo pode ser medido pelo volume de crédito que ele absorve para cobrir os gastos que superam as receitas. Vale lembrar, contudo, que este conceito trata do mesmo modo os excessos de gastos decorrentes de desperdícios no custeio da máquina pública e aqueles necessários para financiar, por exemplo, obras de infraestrutura social. Em outras palavras, não há diferenciação entre ineficiência e investimento produtivo, desde que ambos impliquem dispêndios de recursos acima das receitas públicas. Este conceito de déficit inclui o efeito da inflação nas dívidas contraídas no passado, refletido nas correções monetárias e cambiais.
O conceito de Necessidades de Financiamento do Setor Público pode sofrer um ajuste que elimina do cômputo a necessidade de financiamento usada para cobrir os efeitos das correções monetárias e cambiais sobre os débitos contraídos no passado - é o chamado déficit operacional, em oposição ao déficit nominal que não elimina essas correções. Enquanto o déficit operacional mede os acréscimos no endividamento público gerados pelas operações em curso do governo, o déficit nominal incorpora, além disso, os efeitos da inflação nas dívidas acumuladas anteriormente. Cabe lembrar, no entanto, que a parcela do crescimento da dívida gerada pelas correções monetárias e cambiais não tem financiamento automático, como qualquer dos outros conceitos, e portanto, também pressionará as fontes de recursos da mesma forma que o déficit operacional, ou que o déficit de caixa (ver tabela 3).
MARCOS CINTRA CAVALCANTI DE ALBUQUERQUE, Doutor em Economia pela Universidade de Harvard (EUA), consultor de Economia desta Folha, professor da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo.