A moderna economia digital, que assume papel preponderante na organização social e da produção hodiernas, exige análise e eventual revisão dos conceitos convencionais que vêm presidindo os rumos das políticas tributárias adotadas em todo o mundo há décadas. As formas de produção e organização dos mercados demandam que a tecnologia digital em constante e rápida evolução deixe de ser apenas um instrumento de gestão tributária, como vem sendo amplamente utilizada, e assuma protagonismo, como elemento estruturante, no processo de tax design e no enfrentamento das questões de adaptação do sistema tributário à nova economia digital emergente.
A questão para a qual estas notas preliminares para debate estão orientadas é a de analisar a movimentação financeira como uma base tributária emergente, compatível com o mundo virtual. Apesar de sofrer críticas severas por parte dos que defendem os modelos tributários convencionais, tentaremos rebater algumas dessas objeções e mostrar que se trata de uma alternativa viável para substituir tributos convencionais que se mostram cada vez mais desajustados à realidade econômica do mundo virtual.
A nova dinâmica do mundo digital
A crescente intensidade na movimentação de mercadorias e capitais no mundo moderno impõe novos parâmetros de comportamento nos setores privado e governamental. A automação e as sofisticadas formas de gestão, sobretudo nas empresas transnacionais, aumentaram vertiginosamente a produtividade e geraram escalas mundiais de produção.
Organizações passaram a realizar planejamento estratégico num contexto global, padronizando produtos e práticas administrativas por todos os países onde atuam. As multinacionais desenham seus produtos, compram insumos, produzem, vendem e aplicam recursos financeiros em escala mundial, independentemente da localização física de suas matrizes e filiais. Os mercados internacionais movimentam somas vultosas de recursos a cada dia, tornando praticamente impossível a tarefa de acompanhar, controlar e classificar tais fluxos e suas representações materiais para poderem servir de base para um sistema tributário convencional.
O rápido avanço tecnológico e a revolução da informática alteraram em profundidade as formas como as trocas se realizam nas economias contemporâneas, que se tornam crescentemente desmonetizadas. O termo cashless society, cunhado pela revista The Economist, resume um novo ambiente econômico em gestação no mundo moderno. O Brasil se antecipou nesta tendência mundial induzido pelas crises hiper inflacionárias do final do século passado, que produziu o hiperdesenvolvimento do sistema bancário brasileiro, e facilitou a implantação de tributação sobre movimentação financeira.
Os atuais sistemas tributários estão estruturados sobre bases convencionais de incidência. A renda pessoal, o lucro das empresas, o consumo, a folha salarial e o patrimônio são as formas predominantes de exação. Mas cada uma delas assume características distintas frente ao mundo global e virtual.
Profissionais qualificados, com elevado nível de renda, passaram a ter uma mobilidade jamais vista. No caso dos lucros das empresas, a mobilidade é ainda mais acentuada. As grandes empresas multinacionais dispõem de modernos instrumentos que permitem reduzir seus desembolsos tributários.
A facilidade no transporte de pessoas por todo o mundo também afeta a tributação do consumo. Comerciantes e turistas podem adquirir produtos de elevado valor agregado em países que oferecem preços mais reduzidos. Além disso, nota-se que a expansão acelerada do comércio eletrônico dificulta a tributação por meios convencionais declaratórios, que se tornam incapazes de identificar os locais de origem e destino da operação. Da mesma forma as plataformas de comércio P2P (peer-to- peer) oferecem rotineiramente mecanismos de troca entre não- contribuintes de tributos sobre consumo, tanto interna quanto internacionalmente, passando ao largo dos instrumentos de controle fiscal usuais.
No mercado de trabalho a chamada “economia colaborativa”, com novos formas de atuação como a gig economy, a sharing economy, as transações P2P, e as novas configurações e modelos de contratação e de prestação de serviços, vem causando a crescente erosão da base tributária assentada sobre a folha de pagamento das empresas, ameaçando fortemente a principal e mais tradicional fonte de financiamento da previdência social em todo o mundo. O encolhimento desta base tributária além de causar fortes preocupações quanto ao financiamento da previdência, já altamente deficitária, pode configurar ainda fonte de distorções no processo concorrencial.
A utilização de sistemas tributários convencionais dentro desse contexto de dramáticas mudanças de ambientes comportamentais e administrativos é caldo de cultura propício para o surgimento de "paraísos fiscais". Há dezenas espalhados pelo globo. Os privilégios tributários proporcionados pelas offshore companies criadas nessas ilhas ou países permitem a montagem de complexas operações envolvendo fundações familiares, sociedades de serviços especializados, trusts e fundos de investimentos. Criam-se, assim, dificuldades dramáticas para a gestão de estruturas tributárias ortodoxas baseadas em impostos tradicionais.
Nota-se, portanto, acentuada deterioração na capacidade de tributação dos governos nacionais. As atuais estruturas fiscais vivem em constante ameaça em função de decisões tomadas por pessoas e empresas em diferentes partes do mundo e sobre as quais os governos nacionais possuem escassa possibilidade de controle. Administradores tributários são confrontados com sérios problemas de identificação seja dos fatos geradores, seja dos sujeitos passivos das obrigações tributárias. Elementos informativos essenciais como quem? quando? quanto? e onde? tão necessários para a tipificação dos fatos geradores tributários convencionais se embaralham fática e burocraticamente em novas formatações de produção e trocas, gerando enorme potencial para a explosão de contencioso e aumento dos custos de transação.
Os métodos e instrumentos de controle e fiscalização do fisco são modernizados, mas o sistema tributário e seus conceitos básicos continuam estruturalmente arcaicos. As formas de tributação não se ajustaram à realidade do novo modo de produção que surge no mundo moderno.
Nestas circunstâncias porque não explorar como base imponível um elemento simples, transparente e onipresente, facilmente observável empiricamente que é a movimentação financeira? O Brasil já teve no passado experiência com esta forma de tributação, que se mostrou eficiente e não gerou distorções que inviabilizassem sua operação durante mais de uma década, até 2007.
Trata-se de mecanismo que permitiria amplas possibilidades de rastreamento das atividades econômicas e ao mesmo tempo ofereceria ampla base de incidência que sintetiza praticamente todas as bases tributárias utilizadas nas economias contemporâneas.
É no ambiente digital envolvendo as transações financeiras que reside a nova e promissora base de cobrança de impostos para o financiamento dos Estados modernos.
Apesar da movimentação financeira já ser um tributo amplamente cobrado em vários países no mundo, ele tem sido utilizado mais frequentemente como um tributo regulatório, como por exemplo, o IOF no Brasil. Apenas três países o utilizaram, ou o vêm utilizando, como um tributo com fins arrecadatórios e de incidência ampla: Brasil, que o aplicou por cerca de doze anos entre 1994 e 2007, Argentina que o utiliza desde a década de 90, e ainda o faz com alíquota de 0,6% nos débitos e 0,6% nos créditos bancários e a Hungria que passou a cobrar o imposto a partir de 2014 com alíquota de 0,3%, após amplo debate e com a concordância das autoridades econômicas da União Europeia, inclusive do Banco Central Europeu.
A operação do IMF
No Brasil, a informatização dos bancos e a predominância da moeda eletrônica estimularam a adoção de uma nova base tributária na década de 90: a movimentação financeira
Interessante notar que a base movimentação financeira é em realidade uma síntese de todas as bases tributárias utilizadas atualmente, com exceção da base riqueza. Todos os fatos geradores convencionais como renda, consumo, circulação, folha de salários são alcançados pelo imposto sobre movimentação financeira, IMF. Apenas o estoque de riqueza, base para tributos sobre propriedade não é alcançado, ainda que a tributação sobre transações de propriedade seja eficazmente realizada. Desta forma, diferentemente dos que afirmam alguns, a movimentação financeira pode ser considerada a mais perfeita proxy das bases convencionais, e, portanto, representa com fidelidade a atividade econômica e a capacidade contributiva dos agentes econômicos enquanto contribuintes. Ela tributa a renda (salários, juros, lucros e aluguéis), a circulação e o consumo, deixando de tributar apenas o estoque de riqueza.
No início dos anos 1990, quando se discutia a criação de um Imposto sobre Movimentação Financeira (IMF) com o propósito de contribuir para o ajuste das contas públicas (o IPMF que vigorou em 1994), e depois para financiar a saúde pública (a CPMF, que vigorou de 1997 a 2007), muitos críticos desse tipo de tributo alertaram que ele seria danoso ao sistema produtivo nacional. No entanto, os fatos acabaram desmentindo as previsões negativas apregoadas na época, pois a experiência brasileira com a tributação sobre movimentação financeira foi positiva. Ela mostrou ser um tributo de baixo custo para os contribuintes e para o governo, não gerou contencioso, além de ser imune à sonegação e à evasão.
Por razões que não cabe discutir aqui, o debate que levou à extinção da CPMF em 2008 foi iminentemente político, ignorando-se por completo a experiência que, de forma pioneira em todo o mundo, foi implantada no Brasil com enorme sucesso em doze anos de vigência.
O IMF, por sua universalidade e facilidade de arrecadação, possibilita a substituição de impostos e contribuições de natureza declaratória por uma incidência sobre transações bancárias. Pode ser utilizado tanto como um substituto pontual de tributos de baixa produtividade e alto custo, quanto, no limite, em sua forma mais radical, como um imposto único.
Ao IMF são atribuídos alguns efeitos operacionais indesejáveis: o estímulo à desintermediação bancária pela monetização da economia, a não-desoneração das exportações, estímulos à verticalização, cumulatividade e regressividade.
Quanto ao primeiro caso, a proposta prevê a cobrança de uma alíquota adicional sobre os saques e depósitos para compensar o período que, em média, o papel-moeda ficará em circulação até seu retorno para o sistema bancário. Ademais, cabe esclarecer que a aplicação do IMF exigiria proteção legal, no sentido de tornar obrigatória a circulação pelo sistema bancário de qualquer operação comercial para que ela tenha validade e legitimidade.
Em relação ao segundo caso, o impacto no sistema bancário, haverá uma conta investimento na qual o dinheiro irá circular sem a incidência desse tributo, sendo cobrado o Imposto de Renda sobre os ganhos das aplicações. Apenas quando esses recursos retornarem ao circuito das operações na conta movimento o IMF voltaria a incidir.
É preciso pensar os sistemas tributários contemporâneos com base no ambiente globalizado e digital em que a sociedade vive e se desenvolve atualmente. Não há como imaginar que os tributos convencionais e ortodoxos gerados na era do papel, dos livros contábeis e das barreiras físicas de transporte de mercadorias serão capazes de evitar a generalizada evasão tributária e suas dramáticas consequências para o financiamento do estado moderno.
Quanto ao mercado financeiro, vale relembrar o que ocorreu no Brasil com a CPMF entre outubro de 2004 e 2007 quando a lei 10892/2004 criou a conta-investimento para isentar os investidores da incidência daquele tributo exatamente para neutralizar seus impactos negativos no setor financeiro.
Em relação às exportações, um IMF permite que se estime o peso do tributo em cada produto a partir de uma matriz intersetorial utilizada para calcular os impactos sobre os preços. A partir dessa informação seria possível destinar créditos aos exportadores por meio de rebates fiscais.
No tocante ao estímulo à verticalização, o processo decisório interno à empresa nesta decisão pende para questões de natureza tecnológica, como ganhos de especialização e de escala, em relação as quais o IMF é geralmente irrelevante considerando sua baixa alíquota marginal. Difícil imaginar, por exemplo, uma montadora de automóvel voltar a produzir aço, borracha, pneu e vidro para fugir do tributo sobre alguns insumos que individualmente representam pequenas proporções dos custos totais de insumos.
Por fim a desintermediação: dizem os críticos que um IMF fará com que as pessoas e empresas vão deixem de utilizar os bancos para trabalhar com dinheiro, e que consequentemente esta base tributária tende a se contrair e reduzir a arrecadação. Afirmam que em outros países isto teria ocorrido, citando-se o caso argentino.
Primeiramente, não procede a afirmação que esse tipo de tributo gerou monetização na Argentina. Naquele país vige desde 2002 um IMF cuja arrecadação tem se mantido constante, com alíquota de 0,6% em cada lado de uma operação bancária. Na Colômbia o tributo com alíquota de 0,3% em 2001 e 0,4% a partir de 2004 manteve-se incialmente em 0,7% do PIB e depois saltou para 0,9% do PIB e aí se manteve. No Peru a receita foi declinante em razão da alíquota ter sido reduzida de 0,15% para 0,005% para se tornar um instrumento de fiscalização contra a sonegação.
Quanto aos possíveis estímulos ao uso de dinheiro em espécie cabe lembrar que hoje nos setores de serviços, comércio e indústria o prêmio ao sonegador pode ir de 26% a 37% em razão dos atuais tributos. Basta a não emissão de um Nota Fiscal. Por que com cerca de 1%, 2% ou 3% de um IMF haveria maior incentivo? Sem falar nos custos de transação mais elevados com uso de moeda manual, como transporte e segurança. Por fim, vale dizer que a monetização pode ser controlada com medidas dissuasivas como a cobrança de alíquotas dobradas nos saques e depósitos de dinheiro em espécie, tornar obrigatório que todas as transações transitem pelos bancos para terem reconhecimento jurídico, ou retirar de circulação cédulas de valor elevado.
Adicionalmente, os críticos da tributação sobre a movimentação financeira levantam a questão de as criptomoedas substituírem as moedas nacionais. Sem dúvida, trata-se de ameaça real, mas ela diz respeito a qualquer sistema tributário, seja eletrônico, cumulativo, declaratório ou sobre o valor agregado. O impacto potencial das moedas digitais vem sendo analisado por instituições como os Banco da Inglaterra, do Canadá, o Federal Reserve e o Departamento do Tesouro nos Estados Unidos com vistas a estabelecer controles que devem disciplinar seu uso visando preservar a capacidade de arrecadação pública.
Considerações finais
Parte expressiva do pensamento tributário contemporâneo estacionou em teorias e dogmas vigentes em meados do século passado, mantendo-se presa a conceitos e princípios ultrapassados que não se ajustam ao mundo contemporâneo. Ainda que os métodos administrativos de controle e a atividade do Fisco tenham sido operacionalmente modernizados, as estruturas conceituais sobre as quais estão assentados os paradigmas usualmente defendidos nas propostas convencionais de reforma tributária continuam em grande parte em desacordo frente à realidade do novo modo de produção e circulação de bens e serviços que surge na sociedade atual.
Nos últimos anos, medidas isoladas atingindo questões tributárias pontuais visaram, sobretudo, aumentar a arrecadação sem que aspectos relacionados à eficiência alocativa dos recursos econômicos fossem levados em consideração. Nestas condições, tais iniciativas foram na contramão das necessidades do país.
Não tem havido simplificação, a complexidade vem aumentando a cada momento, as estratégias de negócios são devassadas pelos fiscos e sujeitas a interpretações que fazem explodir o contencioso e a iniquidade se aprofundou. Os custos de transação explodem, e as exigências fiscais sufocam as empresas e as famílias com altos custos de compliance.
Tudo isto como resultado de uma insensata insistência em amoldar princípios ultrapassados de exação tributária a um mundo novo, vigoroso e repleto de inovações surpreendentes.
O cenário econômico global, baseado na tecnologia digital, exige uma forma de tributação inovadora, como o IMF, que traz inúmeras vantagens. A fiscalização torna-se mais simples, os critérios de taxação ficam mais automáticos e desburocratizados, e os custos de gestão para o poder público, e principalmente para o setor produtivo privado, tornam-se menores. A simplificação do processo fiscal reduz os custos de transação pois a arrecadação dispensa declarações, guias e controles burocráticos. O IMF eliminaria virtualmente a sonegação, a corrupção fiscal e a economia informal, com custos administrativos ou de fiscalização pouco significativos.
Em resumo, o IMF é uma forma de tributação inovadora, em sintonia com a sociedade moderna, capaz de gerar expressivos ganhos de eficiência e competitividade. No ambiente dinâmico e inovador do mundo moderno, cabe substituir a adaptação desajeitada do fato gerador analógico do passado para dar lugar ao uso do fato gerado disponível nos registros digitais dos pagamentos.
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