Publicação: Livro - Alca: Un debate sobre la integración - 2003
Introducción
Todos los vertiginosos cambios económicos y sociales que han caracterizado los últimos años, la globalización de los mercados, tal vez, ha sido el acontecimiento de incidencias más profundas en los aspectos de la vida contemporánea. La intensificación de este proceso de interconexión entre países y pueblos, así como de la desaparición de barreras tangibles e intangibles, ha originado que el mundo se inserte en una trayectoria impensable hace apenas algunas décadas.
Las tablas 1 y 2 presentan un panorama respecto a los intercambios comerciales brasileños con relación a los principales bloques en los últimos años. En las tablas 3 y 4 se puede observar que cerca del 45% de los intercambios comerciales brasileños se realizan actualmente con los países que conformarán el ALCA. Tan solo los tres integrantes del TLCAN (Estados Unidos, Canadá y México), que también se incorporarán al ALCA, representan casi el 30% del comercio internacional brasileño.
Eventos realizados por la Cámara de Diputados y transcritos en Cintra y Cardim (2002) sobre el Seminario "Brasil y el ALCA" (octubre de 2001) y la "Cúpula Parlamentaria de Integración Continental" (noviembre de 2002) se revisten de especial interés y relevancia, debido a que:
a) Siendo temas tan complejos, no se admite deserción, juicios simplistas o diagnósticos superficiales.
b) El Poder Legislativo, instancia de decisión y legítima representante de los ciudadanos en las sociedades democráticas, no puede ser parte del proceso de negociación, teniendo que aceptar el papel de verificadora de los acordos firmados por el Poder Ejecutivo.
El ALCA pretende atender una serie de metas internas y externas más diversificadas, cuya realización conduzca a proyectos más ambiciosos y, por consiguiente, más exigentes en términos de cooperación y coordinación de lo que fueron las generaciones anteriores, como es el caso del Caricom y el Aladi.
En este sentido, hay tres preocupaciones fundamentales que serán contempladas en las negociaciones del ALCA. La primera se relaciona a las fuertes asimetrías y a las colosales diferencias económicas, sociales y políticas entre los países que componen el ALCA. Se deben buscar mecanismos para atender las grandes presiones importadoras de las pequeñas economías con la formación de una zona de libre comercio, así como crear oportunidades diferenciadas de apertura de mercados de exportación, flujo de inversiones y tecnología en condiciones privilegiadas para estos países.
Por lo menos durante algún tiempo, es decir, en lo que se aprueba una política activa que busque garantizar un mínimo de homogeneidad entre las economías del continente. Un ejemplo de esto son los incentivos gubernamentales recibidos por las economías menos desarrolladas por parte de la Unión Europea.
La segunda reproduce internamente, dentro de las grandes economías del ALCA y notablemente en Brasil, las mismas dificultades, mutatis mutandis, generadas por las asimetrías internacionales. Aun cuando el ALCA sea un proyecto con fuertes intereses políticos, que ha sido matizado dentro de un marco económico, se constituye en un proyecto esencial para lograr que se impulse una distribución mínima equitativa de las ventajas y beneficios entre las diversas regiones del país, sin que se profundicen las desigualdades internas, originando el debilitamiento del apoyo político necesario para lograr su éxito. Es importante reconocer que sin un mínimo de cohesión política en torno al proyecto, difícilmente se logrará tener éxito, dada la exigüidad del tiempo previsto para el cierre de las negociaciones, que deberá ocurrir antes del 2005.
La tercera se relaciona con el hecho de que muchos países recientemente han logrado estabilizar sus economías; otros están en la fase de estabilización y otros más aún enfrentan serias amenazas desestabilizadoras, internas y externas. Ante esta situación, surge una gama excesivamente diferenciada de regímenes monetarios, fiscales y cambiarios, de tal forma que no se ha sido capaz de reunir las condiciones macroeconómicas adecuadas para evitar el surgimiento de crisis en la balanza de pagos que permitan adherirse a los principios del ALCA. En este sentido, como nos alerta Araújo Jr. (1998), dentro de los países miembros del ALCA, solo Estados Unidos, Canadá y Chile "cumplen los tres requisitos básicos para una negociación comercial benéfica: el equilibrio de la tasa de cambio, la estabilidad de los precios domésticos y la regularización de las normas de comercio exterior". La gran parte del resto de los países aún continúa formulando sus políticas económicas "con base en la memoria de las recientes crisis, bajo la expectativa de concluir las reformas económicas en curso, o bien, bajo el impacto de una sobrevaluación cambiaria". Ante estas circunstancias, se afianza la resistencia hacia la liberalización económica.
Por las razones antes citadas, el ALCA es un proyecto difícil, con altos riesgos de fracaso, debido a la oposición de los sectores internos de varios países (como es el caso del movimiento sindical norteamericano, de los lobbies internos del Congreso de EE.UU. o de los sectores industriales de los países con un nivel intermedio de desarrollo que se sienten amenazados, como en Brasil); pero principalmente por las dificultades intrínsecas para la obtención de un mínimo de cooperación macroeconómica exigida en los proyectos de integración comercial.
Es importante hacer notar que el fracaso de la reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), realizada en Cancún en septiembre de 2003, puede intensificar aún más las dificultades que pueden ser encontradas por los negociadores del ALCA para cumplir con el cronograma previsto para el inicio de los acuerdos en 2005.
El conflicto entre los países desarrollados y las economías pobres quedó evidenciado desde un inicio con la formación del G20-plus. Este grupo reunió a algunos de los mayores y más importantes países importadores y exportadores de productos agrícolas en torno a la liberalización del comercio mundial de productos primarios, al combate a los subsidios de exportación y a las medidas internas de apoyo a los productores de los países ricos que causan distorsiones en los mercados del agronegocio.
La fuerte participación de este grupo en los debates de Cancún dio inicio a un nuevo ordenamiento en las discusiones sobre la cuestión agrícola en el comercio internacional. Dichos debates eran anteriormente restringidos a un proceso de decisiones totalmente determinado por los intereses de los países desarrollados o de los países en desarrollo.
Durante la reunión de Cancún se inauguró la presencia de un grupo organizado que se opuso frontalmente al aplazamiento de las discusiones sobre la apertura agrícola, como quedó implícito en los documentos iniciales que fueron presentados para la discusión, en beneficio de la permanencia del proteccionismo agrícola de los países ricos y en detrimento de la masa de países fuertemente dependientes de las exportaciones agrícolas. Además, el G20-plus también se opuso a prorrogar la Cláusula de Paz, que mantendría los conflictos sobre el tema congelados hasta finalizar el 2004.
En segundo lugar, la reunión de Cancún presenció el desacuerdo de los países africanos y asiáticos contra la inclusión en los debates de temas conocidos como los "temas de Singapur", la cuestión de las compras gubernamentales, las inversiones y la flexibilización del comercio. La imposición de estos temas por parte de la cúpula de la OMC acabó provocando el retiro de varias delegaciones de los debates y culminó con el fracaso total de la reunión, originando el atraso de la conclusión de la Ronda de Doha.
Cabe señalar que estos hechos tendrán un impacto inevitable en el cronograma del ALCA. EE.UU. ha insistido en abordar la cuestión de los subsidios y medidas de apoyo interno a la agricultura en la OMC de forma multilateral. Las dificultades que dicho organismo ha venido encontrando para avanzar en sus trabajos, ciertamente repercutirán en las negociaciones del ALCA y podrán ser usadas como argumento para posponer los plazos de la conclusión de los acuerdos continentales.
También se puede prever que los acontecimientos y conflictos ocurridos en Cancún servirán de estímulo para el fortalecimiento de grupos proteccionistas internos en todos los países americanos. Para ellos, surge una nueva conciencia de los intereses de los países pobres, visión que, aun siendo positiva, puede ser transformada con facilidad en argumentos contrarios para la liberalización del comercio mundial.
I. EL ALCA sin prejuicios
Desafortunadamente, las discusiones sobre la participación de Brasil en el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) iniciarán de la peor manera. Aun cuando no se disponga de información confiable o de modelos de simulación en un porcentaje mínimo realista, las opiniones se polarizan y los prejuicios y dogmas ideológicos ya se están haciendo sentir en los debates realizados al respecto.
Una opinión fundamentada que se refiere a la adhesión de Brasil en el ALCA puede ser vista en Batista (2003). El autor dice que el proyecto "tal y como es concebido por el gobierno y los intereses, acarrearía una formidable pérdida de autonomía en la conducción de aspectos de la política económica" (p. 19). No exagero al afirmar que el ALCA no haría viable la implementación de un proyecto de desarrollo nacional. Brasil se vería afectado en muchas áreas, con una grave pérdida de su condición de país agrícola, agroindustrial y productor de industrias tradicionales.
La histórica, sin embargo, señala preferentemente efectos positivos del comercio en el crecimiento. No se puede decir lo mismo en beneficio de todos los países, ni tampoco en el caso de la competencia perfecta, como del mundo maniqueísta del imperialismo opresor. Los resultados concretos del ALCA no dependerán de las visiones anquilosadas respecto al funcionamiento del mundo; por el contrario, dependerán de la correlación de fuerzas que se formen a lo largo de los próximos años y de las concesiones que los negociadores de las 34 naciones americanas obtengan mutuamente unas de otras.
En este sentido, es importante desmentir las teorías de moda de que el ALCA puede presentar riesgos y oportunidades; y que la decisión será una opción, una elección, y no necesariamente un destino.
Al aceptar estas premisas, surgen algunos escenarios alternativos.
El primero, y quizá el más favorable, sería que Brasil entrara en el ALCA después de una buena negociación. Esto significaría que, a mediano y largo plazos, el país podría conquistar el acceso irrestricto a los mercados continentales, principalmente al norteamericano, mediante la armonización de la legislación antidumping y la flexibilización de las exigencias conservadoras y laborales surgidas recientemente, así como a la eliminación de los subsidios agrícolas y de las barreras no arancelarias que hoy han sido impuestas a los exportadores brasileños, como cuotas y otro tipo de restricciones.
Un segundo escenario, intermedio, sería que el ALCA no se lograra concretar. Si los desacuerdos y los intereses encontrados hicieran que los acuerdos fracasaran, las cosas continuarían más o menos como están hasta ahora. Brasil continuaría empeñado en el proyecto del Mercosur y sería estimulado a realizar esfuerzos para obtener concesiones bilaterales con sus principales contactos comerciales, principalmente con la Unión Europea.
Finalmente, el tercer escenario, y el peor para todos, sería que el ALCA se concretara sin la participación de Brasil. De ser así, el área de libre comercio del resto del continente americano se cerraría para los flujos comerciales. Sin acceso al mercado norteamericano, Brasil también perdería buena parte de los mercados latinoamericanos. Aislado, Brasil tendría dificultades para mantener los acuerdos del Mercosur, quedándole así mínimas posibilidades, poco probables, de mantener acuerdos bilaterales con la Unión Europea.
Cabe destacar que entre los escenarios planteados podrían surgir una amplia gama de alternativas intermedias.
Sin embargo, se deben considerar otras posibilidades concretas aplicables, por ejemplo, a las pequeñas economías de América Central y del Caribe, que, dadas las fuerzas del libre mercado, podrían acumular pérdidas si se llegasen a incorporar en el ALCA. Lo mínimo que se puede hacer es lograr que los países ganadores en el proceso sean capaces de compensar a los perdedores, permitiendo así que todos acumulen niveles más elevados de utilidad social.
Como se puede ver, los posibles resultados son innumerables; pero es de fundamental importancia que no se parta de ideas y posiciones inducidas, y que se busque una evaluación realista e inclusiva de las posibilidades que se vislumbran con la formación del ALCA. Aun cuando se anticipen perspectivas con resultados inocuos, o incluso indeseables, parafraseando el memorable discurso del presidente Fernando Henrique Cardoso en la Cumbre de las Américas en Quebec, es importante que no cerremos las puertas al desenlace final que tal vez nos pudiera ser altamente favorable. Finalmente, si los críticos del ALCA tuvieran razón al afirmar que existen supuestos intereses por parte de Estados Unidos en la formación del ALCA, ¿por qué no creer, también, que los norteamericanos están dispuestos a abrir su política económica, que hoy tanto nos perjudica? No existe otra forma de comprobar la anulación de estas prácticas que no sea dentro del contexto de las discusiones del ALCA.
Ciertamente existen riesgos, pero es preferible creer en la concreción de las oportunidades.
II. Impacto de la integración
Pros y contras
El punto central de las discusiones que en este momento se generan en torno a la participación de un país en el área de libre comercio hemisférica puede resumirse en la siguiente pregunta: ¿es conveniente para Brasil incorporarse en el ALCA? La respuesta, evidentemente, y casi ridícula, es: sí, siempre y cuando los beneficios potenciales superen los costos esperados de esa integración.
Con lo anterior, se trata de una reflexión engañosamente simple. En realidad, la fuente de nuestras angustias y perplejidades respecto al ALCA reside, precisamente, en la enorme dificultad que existe hasta ahora para identificar y determinar con toda precisión los aspectos favorables y desfavorables asociados a esta idea.
En primer lugar, aún no se tiene un marco razonablemente claro en el que se pretende construir. Se sabe, por ejemplo, que el ALCA no se conformará con la imagen clásica de un área de libre comercio, limitando la anulación de las barreras al flujo de comercio entre los países miembros. En la Reunión de la Cumbre de Miami, en 1994, ya se avizoraba la eliminación gradual de los obstáculos al flujo de inversiones entre las naciones americanas. Pero recientemente, el carácter amplio del ALCA quedó evidenciado con la inclusión, entre otros, de cuestiones como las compras gubernamentales, los servicios, los derechos de propiedad intelectual y las políticas de competencia, que son los temas centrales de discusión en los grupos de negociación. Con lo anterior, sin embargo, no estamos frente a un área de libre comercio stricto sensu, y tampoco ante una unión aduanera, que sería la continuación natural de un área de libre comercio dentro de los lineamientos comúnmente encontrados en los proyectos de integración comercial. Es algo nuevo, que hace que el experimento no solo resulte ser mucho más sofisticado, sino que también dificulta el análisis de las perspectivas de sus impactos sobre nuestro país.
En segundo lugar, no se está exagerando si se afirma que el proceso de negociación está entrando, ahora, en una fase decisiva para la conformación del ALCA. Es fácil percibir que la estrategia seleccionada para estas negociaciones definirá, en gran medida, el futuro de Brasil como miembro del ALCA. De lo anterior se deriva que una evaluación más concreta de los impactos que esa asociación tendría sobre nuestro país debe, necesariamente, tener en consideración la metodología de las negociaciones y los resultados a los que se lleguen en aquellos aspectos más sensibles para Brasil.
Las estrategias de negociación definirán los resultados obtenidos. El actual Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, el embajador Celso Amorim, afirmó recientemente que la propuesta norteamericana de acceso a los mercados, con la segmentación de los países miembros del ALCA en grupos homogéneos, implica una discriminación contra el Mercosur. En este sentido, se pasó a defender la negociación llamada ALCA light, a través de la cual temas polémicos de interés para los norteamericanos serían remitidos a los acuerdos multilaterales de la OMC, al mismo tiempo que la cuestión de acceso a los mercados pasaría a ser discutida de forma bilateral, en el formato 4 + 1 entre los países del Mercosur y EE. UU.
La fragmentación de las negociaciones, generada por la estrategia de EE. UU., podría estimular el bilateralismo de los acuerdos internacionales, agravando la complejidad y el entramado del llamado "plato de espagueti", como lo denomina Jagdish Bhagwati. Una advertencia semejante fue expuesta en la OMC (2003), al decir que el surgimiento reciente de innumerables acuerdos bilaterales de comercio "puede ser una buena noticia y una mala noticia". Según el documento, hasta el momento hay 151 acuerdos bilaterales de comercio que involucran tanto a países desarrollados, en desarrollo y en transición, habiendo surgido 29 entre 1990-1994, 64 entre 1995-1999 y 30 entre 2000-2002.
El hecho de que hasta ahora solo se haya entrado en la fase sustantiva de las negociaciones no suprime la necesidad urgente de continuar buscando los beneficios y riesgos potenciales, las ganancias y pérdidas esperadas, dado el conjunto de información disponible. Sin embargo, nuestra participación en las negociaciones será aún más eficaz y productiva en cuanto seamos más enfáticos en una investigación objetiva, focalizada y responsable de los factores que intervienen en este proceso tan complejo.
Aclarado esto, cabe mencionar, inicialmente, los principales argumentos de los críticos que desaconsejan, a priori, la participación de Brasil en el ALCA, independientemente de los puntos mencionados anteriormente.
Según Bhagwati, los acuerdos bilaterales de comercio se transformarán en un instrumento de los Estados Unidos, destruyendo las negociaciones multilaterales. La táctica de Estados Unidos es debilitar a los demás en las negociaciones multilaterales, y con esto los acuerdos a estos países. Véase la entrevista concedida al O Estado de S. del 20 de julio del 2003. Según los acuerdos bilaterales, pueden ser positivos al generar nuevos flujos de comercio y, con ello, más oportunidades para generar empleo e ingresos; por otro lado, también pueden generar desvíos del comercio, discriminación y pérdida de eficacia.
Habrá una mayor productividad de la economía americana, haciendo que gran parte de los sectores industriales brasileños no resistan la competencia con las empresas americanas.
Habrá una tendencia de la industria brasileña a especializarse en la producción de bienes con menor contenido tecnológico, en virtud de una mayor competencia americana en la manufactura de mercancías de alto desarrollo tecnológico, o bien el retorno al modelo primario-exportador.
Desindustrialización de la economía brasileña, en virtud de la especialización creciente de las actividades primarias.
Dificultad para permitir la actualización tecnológica de la industria brasileña, como consecuencia de la pérdida de autonomía del Estado para promover políticas industriales activas.
Pérdida de la posición brasileña en el comercio global, producto de los desvíos de comercio originados por la integración continental.
Hay una posibilidad concreta de aumento del déficit en nuestra balanza comercial, específicamente con EE. UU., agravando así nuestra vulnerabilidad externa.
Existe una mayor posibilidad (en términos comerciales) de concretar un acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea que de una integración del Mercosur al ALCA.
Inexistencia de posibles represalias para Brasil en caso de no aceptar los acuerdos de integración con los mercados americanos.
Pérdida de la soberanía política, de la necesidad de concesiones institucionales, jurídicas y decisiones a órganos multilaterales.
Riesgo de la pérdida de identidad cultural y de valores nacionales.
Tales argumentos, como se puede ver, han sido esgrimidos siempre con tesis, ya que aún no se conocen los resultados del ALCA, que dependerán de las negociaciones que finalmente, después del 15 de febrero de 2003, pasarán a asumir una característica más definida y se aproximarán a su fase de finalización.
En contraparte, los principales argumentos establecidos, también a priori, a favor de la participación de Brasil en el ALCA pueden ser identificados en los siguientes puntos:
Oportunidades valiosas para suprimir las barreras que impiden o dificultan el acceso al mercado norteamericano en temas importantes de nuestra pauta de exportación, con un repunte para los productos de base agrícola, textil y productos tradicionales, específicamente los siderúrgicos, automotrices, textiles, metalúrgicos, mobiliario, etc.
Aumento de la competitividad y de la eficiencia de la economía nacional, producto de una mayor competencia que se establecería en nuestro espacio económico.
Aumento del flujo de inversiones, en beneficio de un acceso más libre de la producción nacional hacia los mercados del continente (en especial, de EE. UU.); y mayor estabilidad en las reglas y políticas dependiendo de la aplicación de los acuerdos de integración.
Posibilidades de que las empresas brasileñas accedan a un mercado con 400 millones de consumidores.
Inclusión de la participación de las pequeñas y medianas empresas en el nuevo contexto económico.
En el nuevo marco internacional, podrá abrir la puerta para más soluciones y acuerdos, así como el establecimiento de nuevas reglas que reduzcan las asimetrías de desarrollo.
En un principio, tanto los argumentos contrarios como los favorables en torno a la participación de Brasil en el ALCA deben ser considerados ya que están basados en supuestos plausibles, aún cuando sean dados en marcos todavía indefinidos para temas tan cruciales, como se Observó arriba, La experiencia de la historia y la teoría económica sugieren, sin embargo, que también en estos casos, la virtud está de por medio.
No obstante, no es razonable esperar a que la constitución del ALCA lleve a nuestra economía a un completo desastre o a un éxito absoluto. Es muy probable que algunos sectores se beneficiarán y Otros sufrirán corsecuencias con la formación de un área de libre comercio continental_ En estos casos, el análisis de aquellas elementos polarizados, deben basarse en la evaluación de estudios cuantitativos efectuados anteriormente en otras experiencias de integración_ En este sentido, algunos estudios específicos publicados recientemente lanzan luces interesantes sobre la validez de algunos de esos argumentos. Dentro de algunos de los resultados encontrados es importante destacar:
i) Estados Unidos es nuestro gran competidor en los mercados de México y del Pacto Andino, mientras que México es un importante competidor en los mercados de EUA y América del Sur, China es una gran competidora en los mercados del TLC y ninguno de los países de las Américas se presentan como competidores relevantes en los mercados de la Unión Europea.
ii) La vigencia de acuerdos comerciales y la existencia de márgenes de preferencia ejercen una influencia importante en la explicación de las ganancias y las perdidas de las exportaciones brasileñas, de manufacturas en los mercados globales para nuestras competidores? En general esas ganancias y pérdidas se muestran inconstantes, cuando se considera país por país, con la evolución de los índices de competitividad (basados en el cambio, en los costos de producción y en los precios de producto) de cada país.
iiÔ En contraparte, los índices de competitividad revelaron una buena capacidad expllcativa de la suma de pérdidas y ganancias de las exportaciones brasileñas de manufacturas de aquel periodo.
Como por ejemplo, las pérdidas frente a México Canadá en el mercado americano y frente a EUA en el mercada mexicano, debido al TIC; las -*rdidas frente a México en los del Pacta Andino, debido a los acuerdos de libre comercio entre esos países; y pérdidas frente a del en el mercado de la Unión Europea debido a los act_mdag de ascciación de la UE aquellos países
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Con esto se puede ver que la vigencia de los acuerdos comerciales ejercen una influencia decisiva en la determinación de la competitividad de las exportaciones de productos manufacturados. Aún cuando se considere la distribución de nuestras exportaciones de productos manufacturados y la identificación de nuestros principales competidores, no parece ser amparada la hipótesis de que nuestra no participación en el ALCA sea irrelevante para el comportamiento de nuestras ventas de manufacturas el exterior.
IALCA 0 Unión Europea é El falso dilema de la agricultura e industria
Por Otra parte, hay sugerencias en el sentido de que Brasil tendría mayores ventajas si se integrara inicialmente con la Unión Europea, El fundamento de esta sugerencia, en general, no encuentra un respaldo especializado consistente, por el contrario, se basa en insinuaciones abstractas que recuperan los lazos histórico-culturales con el Vie10 Mundo, al considerar que las intenciones europeas serían de alguna forma más "benignas" que las evidenciadas por los yanquis.
Los estudios acerca de estas alternativas indican que;
0 La asociación del Mercosur con la Unión Europea conduciría a un mayor aumento del producto brasileño que el que se lograría con la asociación Mercosur-ALCA.
ii) El crecimiento del producto en el escenario Mercosur-Unión Europea, originaría una mayor especialización de la economía brasileña en el sector primario. De hecho, en ambos casos, se registra una disminución del producto industrial y un crecimiento del producto agrícola, sólo que el rezago del producto industrial sería menor y el crecimiento del producto agrída sería mayor en la alternativa Mercosur-ALCA iii) Las exportaciones industriales crecerían más y las exportaciones agrícolas de Brasil crecerían menos en el escenario Mercosur-ALCA que en la alternativa MercosurUnión Europea.
Con lo anterior se puede observar que no hay un respaldo a la tesis de que el ingreso de Brasil al ALCA implicaría una pérdida de la competitividad brasileña en las exporta, cuones de productos industriales. La competitividad no sólo aumentaría, sino que se incrementaría más de IO que IO haría si el Mercosur opta por formar un área de libre comercio con la UE.
En IO que se refiere a la agricultura, hay un aspecto importantísimo que siempre es referido en el análisis de las perspectivas de la formación del ALCA; la existencia del libre mercado para los productos agrícolas es, actualmente, el mayor obstáculo para darle continuidad a las negociaciones. Como podemos recordar, en el Informes Anual de la OMC del 2003, los subsidios a las exportaciones agrícolas y a las medidas de apoyo doméstico que impactaron negativamente a los precios de los productos primarios agrícolas, se están transformando en uno de los grandes impass que se tienen que superar para la obtención de una mayor libertad comercial en todo el mundo. El informe aún advierte que el proteccionismo no garantiza resultados positivos ni siquiera para quien lo practica, también señala que se impide la expansión del empleo y de la renta de los países en desarrollo dependientes del comercio internacional, Las propuestas subsecuentes respecto a la alteración de las políticas agrícolas de la Unión Europea, y hacia la propuesta conjunta de EUA y de la Unión Europea, vienen a ser una contrapropuesta de los países exportadores de bienes agrícolas, y que recientemente fue divulgada como la propuesta-minuta de un texto que fue presentado en la reunión ministerial de Cancún, del 2003; dicha propuesta demuestra que aún se está muy lejos de lograr un mínimo de concordancia con relación a los rumbos de la plítica de soporte a la agricultura en los países desarrollados. 10
El dtxurnento de la representación brasileña para la OMÇ Brasil (2003), suscribe que "son muchas las dudas respecto al alcance real del acuerdo del PAC (Política Agrícola de la Unión Europea) y las nubes acumuladas a lo largo de los últimos meses sobre la Ronda continúan ensombreciendo el panorama.. LOS cambios no reducen el volumen total de los subsidios y preservan un grado significativo de flexibilidad para las administraciones nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, incluso para postergar, hasta el la implementación de nuevas reglas"
tiene capacidad para competir con
A la par de todos estos aspectos, mucho se ha enfatizado que nuestro Sector productivo no está en condiciones de ser expuesto, de forma súbita, a la competencia externa, ya que sería dependiente de una estrategia de protección, heredada del régimen de sustitución de importaciones. Se olvida que ese choque ya ocurrió al inicio de la década de los noventa Con la inesperada, amplia y algo caótica de la economía que entonces se verificó. Es interesante hacer notar que, además, estos mismos argument0S Fueron utilizados en aquella ocasión para prever el fin inmunente e inexorable de nuestra industria. Diez años después, sin embargo, verificamos que ese escenario apocalíptico jamás se confirmó.
A pesar de haber sido sometidos a la dura competencia externa, a la hiperinflación y a la confusión macroeconómica, antes de la estabilización de la economía, de las elevadas tasas de intereses y de choques externos posteriores al Plan Real, nuestra capacidad productiva goza de una envidiable vitalidad, rescatando al producto del vigoroso esfuerzo de modernización y de ganancias de eficiencia, beneficiando a nuestros consumidores con productos más baratos y de mejor calidad. Así, desde nuestro punto de vista, aquel desafío ya fue superado —y perfectamente superado. El ALCA no avalaría la estructura de nuestra economía, dado que no provocaría alteraciones sustanciales a su organización.
La apertura comercial de inicios de la década de los noventa no hizo que Brasil se especializara en la exportación de materias primas. La tabla 5 muestra el comportamiento de las exportaciones brasileñas por tipo de producto de 1965 hasta el 2000. Entre 1980 y 1989 —periodo de preapertura— nuestras exportaciones estaban compuestas, en promedio, de un 34,5% de productos básicos, 11.2% de productos semimanufacturados y 532% de productos manufacturados, En comparación Con los trece años que van de 1990 al 2002 (hasta el mes de noviembre) —periodo ps-
IO Respecto a las propuestas de los pa[geg en desarrollo (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Costa Rica. Guatemala. India, México. Paraguay, , Filipinas, Tailandia y África de) Sur), del 20 de agosto del se priorizaron cuantitativas que serían llevadas a plazos de tiempo determinado; los países desawrOlladoS Se en vagas declaraciones de intención, sin mztas flexibles para ser ajustadas y comentadas las partes afectadas.
Apertura: aquellos promedios se sitúan en 25,6 % de productos básicos, 16,0 % de productos semimanufacturados y un porcentaje de productos manufacturados. Para ilustrar, la tabla 6 muestra cómo están distribuidas las exportaciones brasileñas entre los principales bloques comerciales.
Por otra parte, la apertura comercial no condujo a una "abundancia de importaciones", como normalmente se cree. Por el contrario, la participación de los bienes de consumo en nuestras importaciones se reveló decreciente en la segunda mitad de la década de los noventa, lo que tuvo que ser compensado con el aumento de materias primas y productos intermedios, como se muestra en la tabla 7.
Es importante aclarar que los estudios mencionados no contemplan elementos fundamentales para la consideración de los impactos del ALCA, tales como los efectos benéficos de las ganancias obtenidas en la economía de escala, la función del acceso a un mercado integrado con un PIB de 13 billones de dólares y con un mercado consumidor de 750 millones de personas. No se tomaron en consideración, tampoco, los reflejos positivos obtenidos de la posibilidad de acceso a insumos más avanzados tecnológicamente. Son de igual relevancia, en nuestra opinión, las posibles mejoras en las expectativas de los inversionistas brasileños y extranjeros, a quienes se les mostraron las amplias oportunidades brindadas por la integración continental en un escenario de estabilidad de las reglas, lo que podría repercutir en un aumento expresivo del flujo de inversiones productivas.
De la misma forma, no consideramos que la formación del ALCA impida la elaboración y ejecución de políticas industriales activas por parte del Estado brasileño. Debemos recordar que la adhesión de un país a este proyecto no significará la pérdida de su soberanía nacional —y, particularmente, no eliminará nuestra autonomía para la formulación y distribución del presupuesto. Así, aquella interpretación pesimista solo tendría sentido si se confundiera la política industrial con la existencia generalizada de mecanismos de protección amplia y de duración indefinida contra la competencia externa; pero, en este caso, no necesitamos del ALCA para convencernos de su inviabilidad.
No hay justificaciones sólidas para las críticas que se le han hecho al proyecto del ALCA, las cuales intentan demostrar que las asimetrías competitivas entre la industria norteamericana y la brasileña harían que el país retrocediera a su estado como Exportador de productos agrícolas en su fase primaria, no dando cabida a la modernización de la industria. Al contrario, parece ser más probable que la adhesión al ALCA aumente la participación industrial en el PIB brasileño.
En el caso del proyecto de la UE, las hipótesis apuntan a la inversa. Hay más riesgos de concentración de la producción de carácter agrícola, mientras que la integración comercial por medio de los acuerdos de la OMC tendería a ser mejor distribuida, logrando mantener la actual pauta de exportación brasileña.
El mercado norteamericano para Brasil
En las tablas 8 y 9 se muestra la distribución del comercio exterior brasileño entre los países; en ellas se puede ver que cerca de una cuarta parte de los intercambios internacionales de Brasil se establecen con Estados Unidos. Estudios recientes demuestran que existe una mayor complementariedad entre Brasil y EE. UU. de lo que suponen los críticos del ALCA, quienes aseveran que la gran productividad global de EE. UU. condenaría a Brasil a abandonar su sector industrial. De hecho, Brasil y EE. UU. poseen estructuras productivas parcialmente competitivas en el sector agropecuario. Actualmente, ELIA es una economía de servicios, como se muestra en la gráfica 1.
Además, es erróneo imaginar que la gran productividad global norteamericana no haga viable al sector industrial brasileño, ya que lo que caracteriza a los intercambios internacionales son los principios de las ventajas comparativas y no las ventajas absolutas. Por citar algunos casos más representativos, está el de la soya brasileña, que cuesta la mitad de lo que vale la soya norteamericana; la carne de pollo es tres veces más barata y la tonelada de acero nacional es IJSS59.00 más baja que la producida por EUA. La productividad media del algodón brasileño llega a 300 kg/ha en Mato Grosso, y solo es rebasada por países que riegan sus plantaciones, como Australia.
En este sentido, el ALCA permitiría un mayor acceso a los mercados industriales y agroindustriales tradicionales de EUA, como los textiles, los alimentos procesados, la siderurgia, el material de transporte, el vestido, el cuero, el calzado, etc. Brasil, por su parte, estaría compitiendo con el resto de los países en desarrollo intermedio, como México, Venezuela, Colombia y Argentina, y no solo con la industria norteamericana, que desde hace mucho tiempo abandonó esos sectores en favor de las importaciones. Además, daría mejores condiciones de acceso al mercado norteamericano y a los nuevos competidores mundiales, como China, que se transformó recientemente en uno de los mayores exportadores mundiales, llegando, incluso, a atraer inversiones orientadas al mercado de EUA, desplazando a México como polo de atracción de las "maquiladoras".
La industria de Estados Unidos se concentra en segmentos de alta tecnología, como la informática, las telecomunicaciones, la química fina, las fibras ópticas, la aeronáutica de gran porte y otros sectores con una elevada relación capital-trabajo, segmentos en los cuales no hay competencia con la industria nacional, lo cual explica, incluso, la baja relación de empleo en la industria de transformación/población económicamente activa, que pasó de 28% en los inicios de los años cincuenta a casi la mitad, es decir, a 13% actualmente.
En otras palabras, el ALCA sería un importante factor de estímulo para el sector industrial brasileño, el cual, aunque se siga concentrando en las ramas tradicionales, ya atravesó por la apertura comercial de inicios de los años noventa, alcanzando índices de eficacia y calidad que le garantizaron una competitividad frente a sus competidores dentro del mercado norteamericano, especialmente de los países que están fuera de la zona de libre comercio americana.
Cabe recordar que los empresarios brasileños tienen esta percepción de oportunidades y se sienten, en general, optimistas con respecto a los desafíos del ALCA. Las investigaciones del IEDI (Instituto de Estudios para el Desarrollo Industrial) revelaron que de los empresarios analizados creen que el ALCA favorecerá a Brasil, aun cuando 72% lo hagan con ciertas restricciones. Es curioso que, a pesar de que de ellos aceptaron que la economía brasileña actual es poco competitiva, el 7% piensa que sus empresas son competitivas, de las cuales 7% son consideradas muy competitivas.
Pero las condiciones de competitividad de la producción brasileña no son homogéneas. Según los resultados de la investigación, los siguientes sectores no están preparados para aumentar sus exportaciones: alimentos, bienes de capital, juguetes, cosméticos, material de construcción, muebles de escritorio, química, software e informática. Los que no estarían preparados para enfrentar la competencia de las importaciones son los siguientes sectores: armas, bienes de capital, juguetes, componentes electrónicos, construcción civil, electrónica de consumo, muebles de escritorio, papel, celulosa, química, software, informática y textil.
Recientes investigaciones realizadas por el Ministerio de Desarrollo muestran que el gran esfuerzo de modernización debería ser hecho en el sector automotriz, farmacéutico, informático, telecomunicaciones y en electrónica de consumo; y aquellos que requieren ajustes son la petroquímica y los bienes de capital. Los que están ampliamente preparados para competir son el sector del café, jugo de naranja, acero, cuero, calzado, textil, vestuario, papel y celulosa.
Una investigación similar, divulgada en la revista Exame, confirma que el 60% de los entrevistados (ejecutivos de una lista de las 500 empresas brasileñas más grandes) creen que el ALCA puede beneficiar a Brasil; 75% respondieron que sus empresas están parcial o totalmente preparadas para la integración y el 47% piensan que serán beneficiados directamente. Como se puede ver, aunque en general las expectativas de los puntos de vista empresariales sean favorables, hay que considerar la diversidad de las situaciones sectoriales en el proceso de las negociaciones.
La cuestión de la agricultura
El proteccionismo norteamericano es uno de los mayores obstáculos que tendrán que ser enfrentados en las negociaciones del ALCA. La tarifa media aplicada a los 15 principales productos de exportación brasileños a EE. UU. es del 46%, mientras que la tarifa media brasileña aplicada a los 15 principales productos norteamericanos importados a Brasil es del 14%.
Por un lado, los grupos con intereses políticos y económicos dentro de EE. UU. observan que las perspectivas de liberalización de estos mercados son menos plausibles; por otro, es en estos sectores donde se encuentra el mayor interés comercial brasileño. La desaparición de estas maléficas prácticas comerciales es el punto neurálgico de las negociaciones comerciales brasileñas en todos los foros internacionales.
En Brasil, la productividad media de producción de granos prácticamente se duplicó comparativamente en 1980, pasando de 1.2 ton/ha a 2.6 ton/ha al iniciar el nuevo siglo, mostrando ser insuperable la productividad de los brasileños. Según el CNA, la soya podría generar más de US$4 billones de recursos adicionales en la exportación, si no fuera porque los subsidios en EE. UU. deprimen los precios internacionales.
Los norteamericanos y la Unión Europea gastan aproximadamente US$100 billones anuales en subsidios para la agricultura. Algunos cálculos apuntan que el Farm Bill 2002 involucrará gastos de apoyo interno y subsidios a las exportaciones americanas de productos agrícolas superiores a los US$400 billones en los próximos diez años. El apoyo interno a la producción europea es de US$1 billón por día. En EE. UU., cerca del 50% de la renta agrícola proviene de transferencias gubernamentales.
Los impactos de las medidas de apoyo interno y los subsidios a la exportación agrícola en el comercio internacional son enormes: desvían el comercio, deprimen los precios, aumentan el costo de vida para los consumidores e impiden la generación de renta y empleos en los países en desarrollo.
Además de esto, el acceso al mercado de productos agrícolas en casi todo el mundo es limitado. La tarifa media de productos agrícolas en el mundo es del 62%; para el Caribe es del 80% y en América Central es del 50%. En EE. UU., la Unión Europea y Japón, el comercio de productos agrícolas también es limitado por barreras arancelarias y no arancelarias (restricciones sanitarias, laborales y ambientales, usadas para la protección doméstica). En la UE, hay picos arancelarios que alcanzan el 350% en el jugo de naranja, 236% en el tabaco y 236% en el azúcar. El proteccionismo contra el acero causó pérdidas de cerca de US$1 billón en tres años. La carne bovina no es admitida por razones fitosanitarias, y los textiles enfrentan cuotas y tarifas por un valor del 38%. En Canadá, la tarifa para la carne de ave es de hasta 238% y de 240% en México. En la Unión Europea, la carne presenta barreras arancelarias del 115%, el pollo del 47%, el azúcar del 67% y el tabaco hasta del 32%. Aunado a esto, se encuentran los impactos negativos de los onerosos subsidios internos. En Japón, el azúcar presenta una tarifa del 118%, el cuero del 30% para las exportaciones extracuota, y las frutas tropicales no tienen acceso al mercado japonés por razones sanitarias. Aun con todo, Brasil continúa conquistando mercados.
La garantía de acceso a los mercados agrícolas traería ganancias sustanciales para Brasil en todos los planos de las negociaciones comerciales internacionales.
Según un estudio de Camex, los beneficios que Brasil tendría con la apertura de los mercados agrícolas de EE. UU. serían significativos: casi US$480 millones y US$2.88 billones en el azúcar, US$375 millones y US$2.2 billones en el alcohol, US$1 billón en el jugo de naranja, US$500 millones y US$1 billón en la carne bovina, y US$1 billón en la carne de pollo.
En realidad, el sistema estabilizador de la OMC posee cerca de diez mil posiciones arancelarias que serán negociadas en los tratados de libre comercio. No obstante, las dificultades se encuentran en cerca de 500 posiciones, justamente en aquellas que son consideradas "sensibles" por el TPA americano y que implican enormes dificultades políticas para su liberalización. De estas, las que son consideradas cruciales para los intereses brasileños son tan solo unas 20 posiciones, pero que concentran gran parte de la actual y de la futura pauta de exportación brasileña. Ejemplo de estos productos "sensibles" son: la carne bovina y ovina, lácteos en general, azúcar, alcohol, frutas, legumbres y verduras, jugos, trigo, aceite de soya, cacahuate, chocolate, derivados del café, tabaco y algodón.
Comparando las tarifas entre EUA y Brasil, se perciben claramente las diferencias. Brasil posee 9,371 posiciones arancelarias, con una tarifa media de 17% y una tarifa máxima de 35%. Estados Unidos posee 10,350 posiciones arancelarias, con una media de 5,4%, una mediana de 3% y una tarifa máxima de 350%. Con lo anterior, se puede ver que EUA tiene tarifas medias y medianas significativamente más bajas que las brasileñas, pero son sus picos arancelarios los que lo hacen ser un país fuertemente proteccionista, al menos desde el punto de vista de los intereses brasileños.
En la tabla 10 se puede observar que el mayor obstáculo que debe ser superado en el comercio internacional se refiere a las barreras no arancelarias impuestas por los países ricos. Las barreras impuestas por Canadá y por Estados Unidos no pueden quedar al margen de las discusiones que involucran la adhesión de Brasil en el ALCA.
Marcos Jank afirma: "de hecho, los ELIA presentan un poco más de 100 posiciones arancelarias entre 0 y 350%, en un universo de 1,350 posiciones que protegen de forma quirúrgica productos como el tabaco, lácteos, azúcar, jugo de naranja, alcohol, chocolates, cacahuate y calzado. Obsérvese que esta es la tarifa más grande que aplica Brasil. Sin embargo, aun cuando la media de la economía norteamericana es más abierta que la brasileña, Estados Unidos ejerce, en contraparte, picos arancelarios puntuales que literalmente aíslan del mercado a un gran grupo de productos sensibles. Productos que desafortunadamente tienen una importancia estratégica para Brasil y que fácilmente podrán ser incluidos en las listas de excepción por EUA si es que prevalece la regla del 15%". Cabe destacar que hay una regla no escrita de la OMC que considera un acuerdo de libre comercio aquel en el que los productos hayan tenido libre acceso a los mercados.
La indicación del TPA: En Brasil, el congreso no tiene poderes para formular una política comercial externa, pero es quien da la última palabra. Examina los acuerdos internacionales negociados por el Ejecutivo y posteriormente los aprueba o los rechaza en su forma integral.
En EUA, la definición de política comercial compete al poder legislativo. Para que la Casa Blanca negocie acuerdos comerciales externos es preciso que el Congreso le otorgue una autorización, sin la cual los acuerdos pueden ser alterados totalmente. Así, la aprobación vía fast track (Trade Promotion Authority Act) fue un paso importante en el avance de las negociaciones del ALCA.
No debemos olvidar que el Congreso norteamericano negó en dos ocasiones la concesión de un mandato de negociación al presidente Clinton. Ahora se le concede al presidente Bush, aunque por estrecho margen, pues obtuvo un voto de diferencia en la Cámara de Representantes. Ese último voto fue difícil de conseguir e implicó la inclusión de temas polémicos y criticables en el texto final.
El texto del TPA causó malestar en los medios de comunicación y en los sectores empresariales brasileños. No fue bien recibido y tuvo que ser denunciado como una lista de excepciones altamente proteccionista y discriminatoria, principalmente en relación con el sector agrícola. También fue duramente criticado por el ministro Celso Lafer y por el presidente Fernando Enrique. La Cámara de Diputados, con agilidad sorprendente, aprobó el llamado aclarándole al gobierno brasileño que "se retirara de las negociaciones del ALCA y que solo retomara los contactos con los negociadores norteamericanos cuando las medidas propuestas por la Cámara de Representantes del Congreso de EUA fueran revisadas". En este sentido, un precandidato presidencial de la oposición declaró que el ALCA "es un proyecto de anexión que Estados Unidos quiere imponer".
Por otra parte, el gobierno norteamericano fue adoptando prácticas comerciales proteccionistas para su oscilante industria siderúrgica. Fijó tasas extras a las importaciones de algunos tipos de acero para sanear "daños inmediatos" de la producción interna, causada por las importaciones. De esta forma, se dio una señal clara al mundo: que EUA no tiene un firme compromiso con la liberalización comercial. Los resultados inmediatos fueron protestas en todos los países exportadores de acero y el inicio de procesos contenciosos en contra de las medidas de la OMC por parte de la Unión Europea. Lo que parecía ser un proceso global de integración comercial de las Américas sufrió duros golpes en estos meses, haciendo surgir el temor del fracaso de los acuerdos de liberalización comercial conforme avanzan los principales foros multinacionales de negociación.
IV. Recomendaciones para convertir el ALCA en una ventaja para los pobres: En resumen, es importante comentar que no puede ni debe haber una sola postura de adhesión incondicional a la integración, ni tampoco de oposición radical a esta idea.
ALCA, BARRERAS PARA DESARROLLO: Las oportunidades relevantes que se abren son muchas, así como los riesgos. La complejidad del proyecto recomienda un análisis técnico y político actualizado en todas las etapas y en todos los posibles impactos que pueda tener el proceso. Es urgente crear las condiciones para garantizar que el interés nacional sea servido en las decisiones difíciles que, a partir de ahora, se espera de los empresarios y de la clase política. Aunado a esto, es necesario definir la estrategia de desarrollo nacional en las negociaciones del ALCA; esta, indudablemente, es la estrategia dominante que se ofrece a nuestra sociedad. Y en este nuevo proyecto, la participación del Poder Legislativo será de crucial importancia, pues es claro que, además de tener el poder de dar la última palabra de todo el proceso de integración continental, continúa siendo el legítimo representante de la sociedad brasileña.
En este sentido, algunas de las recomendaciones son:
El Congreso Nacional deberá estar presente, participar y colaborar en las discusiones y en la definición de los temas y de los productos "sensibles" en los procesos de integración. Como es el Poder Legislativo quien le corresponde ratificar o no el acuerdo del ALCA, es conveniente que se anticipen algunos temas polémicos, incluso la edición de directrices básicas exigidas por el Congreso Nacional para la aprobación de acuerdos de integración, una especie de "Lupiniquim"; esta sistematización evitaría los riesgos de la no ratificación de los acuerdos negociados por el Ejecutivo.
Profundizar la visión que se tenga de las discusiones sobre la integración, actuando de forma coordinada en los diferentes tableros (Unión Europea, OMC, ALCA y Mercosur), ampliar las negociaciones estableciendo acuerdos bilaterales de comercio (México, Chile, etc.), acuerdos con bloques preexistentes (Pacto Andino, Caricom, etc.) o bien, sin prejuicios, buscar nuevos mercados emergentes como China, India, Rusia, etcétera.
Creación de un Fondo de Compensaciones o Fondo de Ecualización Económica para estimular la competitividad y mitigar posibles dificultades de adhesión de los países al ALCA; el Fondo deberá tener como meta principal eliminar los enormes desequilibrios económicos y tecnológicos hasta ahora existentes y establecer parámetros, directrices y recursos para la conciliación fiscal, tributaria, monetaria y cambiaria de los países miembros.
Considerando la diversidad de las condiciones de competitividad sectoriales en la economía brasileña, surge la necesidad de programas sectoriales domésticos de capacitación y aumento de productividad en algunos casos, y en otros de protección económica y de compensación, en el sentido de permitir la reorientación empresarial y laboral de los sectores no competitivos. Se trata de hacer que los ganadores del proceso pasen a compensar a los perdedores, con el objeto de garantizar la conclusión de los acuerdos.
Perfeccionar y agilizar los mecanismos internos de Defensa Comercial y de Defensa de la Competencia, de tal forma que se puedan evitar abusos y garantizar condiciones de equidad en la competencia de la producción nacional frente a sus competidores internacionales. La agilidad y rapidez en los mecanismos de defensa y la movilización de los países dudosos en los foros nacionales e internacionales es una condición esencial para el éxito del proceso de integración.
Insistir y condicionar la adhesión al ALCA a la liberalización de los mercados agrícolas, donde se concentran las mayores ganancias potenciales, incluso con exigencias de adopción de políticas de combate a los subsidios internos que modifican el comercio internacional y de presión sobre países terceros que adopten prácticas similares.
Es urgente la necesidad de más y mejores estudios acerca de las condiciones específicas de competitividad del producto nacional para equipar a los negociadores y agentes públicos involucrados en la formulación de las políticas de integración con datos y condiciones ventajosas más especializadas de las que se dispone hasta el momento. Definir los productos "sensibles" en nuestra pauta de importaciones y de esa forma subsidiar las discusiones acerca de la formación de la lista de excepción de Brasil en el acuerdo de libre comercio.
Tomando en cuenta que es poco probable que se alcancen resultados inmediatos significativos debido a la renuencia por parte de los norteamericanos respecto a su histórico sistema de protección, enraizado en su cultura y con una fuerte influencia política, la salida podría ser la búsqueda de asociaciones dentro de EUA, por ejemplo, con grupos de defensa del consumidor insatisfechos con los altos costos del proteccionismo agrícola, o bien, con los lobbies conservadores y ambientalistas, en el sentido de estimular programas de desaparición de las tierras del proceso productivo y el retorno de los antiguos programas de vinculación de los precios mínimos al control de las áreas.